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裁撤无常行政处罚书岂能成儿戏
2018-12-19 10:26   法制日报 审核人:

本报记者 韩宇

“原本举报邻居‘擅自违法凿拆楼板,私装楼梯和电梯’,不曾想引火烧身自己反成了被举报人。”说起最近的遭遇,大连海事大学法学教授王利民一脸无奈,“案件处理拖拖拉拉、程序混乱、事实认定漏洞百出。法律文书下了撤、撤了又下,反反复复。仅最终处罚决定书就先后制作四份,下达三份,撤销两份。”

身为中国法学会民法学研究会理事、辽宁省法学会民法研究会会长的王利民告诉《法制日报》记者,作为一名法律学者,对自己所经历的这场“官司”,有点“看不明白”。

2018-12-19,王利民就其邻居擅自违法凿拆楼板,私自改建楼梯口后安装楼梯和电梯、破坏房屋承重结构一事,向大连市高新区行政执法局实名举报。其举报虽然最终有了处罚结果,但过程离奇,他自己还反成了被举报人。就此事,记者进行了调查采访。

同一违法行为三份处罚决定

2015年10月,王利民以女儿名义购买了位于大连市高新区的云川园(橡树庄园)58-2号房屋(四层四联排)。

据了解,58号联排别墅根据规划设计在空间布局上,1号与2号、3号与4号的楼梯口,分别隔墙相对,均与本户和相邻户的起居房间保留一定的空间距离,以避免楼梯和安装电梯的使用可能给各方造成影响。

王利民在装修过程中发现,相邻的58-3号业主管某某在装修时改变了房屋的规划设计,在原楼梯口之外的相反位置,即与自己房屋的各层起居房间隔墙直接相邻的部位,擅自凿拆楼板,私自改建楼梯口,并安装楼梯和电梯。

王利民告诉记者:“擅自凿拆楼板是国务院《建设工程质量管理条例》、住建部《住宅室内装饰装修管理办法》(以下简称《办法》)明令禁止的违法行为。这种行为不仅危害房屋安全,而且严重损害了我本人的相邻财产权益,隔壁上下楼的声音严重影响了我家的起居生活,于是我进行举报。”2018-12-19,王利民就其邻居管某某违法行为向高新区执法局实名举报。案件由龙王塘执法大队负责执法,承办人为李宏伟。

据了解,当天下午,执法人员来到小区了解情况,同小区物业经理王雷一同进入管某某房屋的装修现场,发现电梯已安装完毕。管自称,其涉及举报内容的装修行为,已经事前与邻居王利民进行了沟通,并得到王利民、小区物业及开发商三方的口头同意,其改建行为是在征得以上三方同意后才实施的。

4月18日,执法人员再次到小区物业公司了解情况并下达《调查通知书》。王雷介绍,王、管两家已是矛盾重重,虽一直从中调解,但没有效果。

经调查,5月4日,高新区执法局向管某某下达《责令改正违法行为通知书》。5月21日,下达《期限拆除决定书》。

6月21日,王利民从龙王塘执法大队队长牛学仁处了解到,高新区执法局法制处审核认为:“限期拆除决定”因“无法律根据”而需要撤销。

7月6日,管某某在先前调查中已经承认没有施工图纸的情况下,开始向执法局提供补造的“图纸设计方案”。

7月10日,高新区执法局就管某某“擅自凿拆楼板”的违法性,书面向区规划城建局征询意见,在得到该局“施工图纸依法应当履行审查批准手续”的复函后,第二次启动行政处罚程序。

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8月26日,执法人员以“留置”送达的方式将《拟行政处罚告知书》张贴在管某某家的车库门上,而在该告知书中原有的“责令改正违法行为”和“罚款柒万伍仟元”两项决定内容变成了“柒万伍仟元整行政处罚”一项。在王利民的要求下,执法人员当日对告知书进行了更正与替换,但是在违法事由上,“擅自凿拆楼板安装电梯和楼梯”变成了“安装电梯”一项。

对此处罚意见,王利民认为不妥,又多次与高新区执法局交涉。9月17日,高新区执法局又作出《关于管某某在装修过程中擅自变动房屋承重结构的处罚决定》。“但这一决定在事实认定上暗藏猫腻——‘管某某在室内安装电梯过程中,砸凿拆除楼板两处,面积均为长1.5米、宽1.1米’。”王利民告诉记者:“此案的违法事实是,邻居管某某在装修过程中砸凿拆除楼板安装‘电梯和楼梯’,且凿拆楼板的面积在长3米、宽2米以上。处罚决定不论是逻辑前提还是事实认定,都是错误的。”

在王利民强烈要求和大连市纪委的过问下,10月24日,高新区执法局最后不得不更改了对管某某处罚决定中的事实认定。

此时,案件执法已经延宕6个多月。

举报人引火烧身反被举报

经过一番据理力争,王利民以为总算有了一个难得的结果。然而没想到的是,自己又成了被举报人。管某某反举报他装修违法。其中主要有两项:一是在自家车库内的楼体基础之上下挖一米深的地窖;二是在原楼梯口内改造住宅室内楼梯并安装电梯。

由于“住宅室内楼梯”并不在《办法》规定的建筑主体和承重结构之内,高新区执法局对此请求原建筑设计单位大连市城市设计研究院拿出“确认”意见。就此,大连市城市设计研究院拿出了“楼梯与建筑梁、板相连”属于建筑主体一部分的“确认意见”。

“我对此明确表示反对,因为执法局不应该把执法依据交由一个企业去解释,一个企业怎么能有对住建部禁止性规定的解释权?”王利民提出质疑。

“事实上房屋的哪一部分能不与建筑的梁、板相连呢?这一由企业作出的对住建部规定的主观性扩大解释,不能作为执法依据。”王利民向高新区执法局争辩,执法局也意识到这一点,作出书面说明:王利民室内装修改变楼梯的行为不在本条款(《办法》第5条)禁止范围内,亦不能视为违反本办法相关条款的规定。

然而,案件在大连市执法局的过问下发生逆转。2018-12-19,市区两级执法人员再次到现场进行调查。9月13日,市执法局领导亲自听取区执法局局长钟利锋等人的案情汇报并带领市区两局人员共同接访58-3号业主谢某某(管某某之夫)。事后,钟利锋打电话给王利民,要求其认下“地窖”这一项,其他举报事项不予处理。

10月24日,在王利民要求高新区执法局更正对管某某的错误处罚决定后,10月31日,区执法局承办人李宏伟给王利民打来电话,称管某某举报其改造楼梯的事情,要重新调查。

“同一件事情,先前已有过两次现场调查,区执法局也已明确有不违法不处理的意见,在没有新的事实根据的条件下,又再次被重新调查,这实在让人难以接受。”王利民说。因此,他拒绝了李宏伟提出的到现场调查的要求。

11月9日,李宏伟坚持到王利民女儿单位进行了“送达”,态度强硬,最后把“通知”贴到办公室门上。

我国行政处罚法第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”王利民认为,《办法》列明的建筑主体不包括楼梯,对自己改造“住宅室内楼梯”的行为进行执法,自然没有法律根据,即使是住建部作出新的解释与规定,也不应溯及既往并被适用于先前的住宅室内楼梯改造行为。

“58-3号业主违法而不承认自己违法,却恶意举报我的正常装修违法,执法局出尔反尔,明知没有法律根据而反复立案执法,这还哪有公正执法可言!”王利民说。

采访中,记者曾数次前往高新区执法局要求采访并发函,执法局仅就7月13日和7月18日的两次采访函作出回复。其中,第一次的回复对4月8日接到投诉后至7月12日的执法过程进行了介绍;第二次回复对为何撤销已送达处罚法律文书作出了解释:依据行政处罚法第五十四条“行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正”及第三十八条“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核”的规定,本案在审核发现问题后,及时通知办案人员改正错误行为,进行主动纠错。这一做法本身正是行政机关依法行政,维护法律的严肃性和公信力的体现。

对于7月18日以后,记者发出的数份采访提纲提出的拖延送达、反复执法等问题,执法局未作任何回复。

对于此案进展,本报将继续关注。

(责任编辑:卢相汀)

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